調解：解決土地使用衝突的新途徑
Mediation: A New Way to Resolve Land Use Conflicts by Edith M. Netter衝突曾經是規劃委員們總會碰到的部份。典型的衝突都是要透過談判或是委員會的決策來解決﹐而感到失望的一方總會淪以訴訟為途徑。調解是解決土地使用衝突的一個新方法﹐可以運用在許可同意之前或是訴訟開始之後。本文把焦點集中在調解土地使用關係上----它是什麼？那裡曾經使用過？如何應用在你的社區中？
調解是一個自願的﹑解決爭議的非正式過程。由身處爭議之外﹑立場中立的人士﹐輔助有爭議的雙方或多方來解決紛爭。這個仲裁者的角色要收集每一方面的資料﹑建立談判程序﹑協助每一方來找出他們爭論的本意（本質）。仲裁者在功能上並不是和法官或仲裁人一樣﹐也不須做出決定或推薦方案。這是由下而上的流程﹐而不是由上而下的。
一個「成功的」調解人﹐要使所有的每一方相信﹕他們已經協商出一個最好的結果﹐而且再也找不到更好的答案使他們否決已經獲得的結果。成功的調解過程常常造成包含解答的決定或推薦﹐而且與原先任何一方所提議的都不同。
譬如，想像一個調解情況﹕一個開發者提出一個開發申請﹐而鄰里民眾激烈的反對這個計畫﹐這個計畫包含了25個住宅單元﹐他們說如果住宅單元不超過十個就贊成。而調解的結果造成一個混合使用的規劃（大部分的住宅加上一些商業）﹐包含了十棟建築物加上另一個新的整合開發計畫。開發者對這個結果感到滿意﹐因為投資在商業的回收會比住宅的還要多。而鄰里民眾不再反對這個計畫﹐因為它的密度是比較低的﹑有更多的綠地﹑配合社區特性的整合開發計畫。
調解的過程包含公開與非公開的階段。非公開的階段時﹐仲裁者要個別地拜訪每一方﹐找出他們的關切點（部份團體可能選擇不表達意見）與協助他們探討他們的選擇。公開的階段時﹐要包含仲裁者與所有團體﹔這些階段不一定要涉及一般公眾﹐配合法規與政策的需要﹔他們能透過有效的對話來提供機會﹐開放式的腦力激盪與談判方式提供了達成協議的基礎。
仲裁者從事一種「穿梭外交」﹐往返於每一方﹐而對整個事件的了解是比任何一方知道的要多。仲裁者對於這些資訊要保密﹐因為仲裁者已經被各方要求要保守秘密。而且當然必須要這樣做。
什麼時候能使用調解？(When Can Mediation Be Used ?)
我曾碰過最困難的調解案例之一是這樣的﹕有一個表達能力強而且善辯的規劃董事來拜會我﹐而且告訴我說﹐他的調解是十分地完全而且沒有發生問題﹐但是卻不能解決土地使用的紛爭﹔他的理由是計畫和法令己經解決了所有問題﹐土地使用領域己經沒有任何空間來做談判協商。過了一年之後﹐我又再次地遇到他﹐問我是否可以協助他的社區解決有關開發者再分區(Developer-Initiated Rezoning)的紛爭？
在調解土地使用紛爭時要考慮是否允許自由做出決策者。換句話說﹐假如一個地區委員會的決定﹐會關係到一個計畫是否會達成法規所定的嚴格標準﹐在這種差異之下﹐或許就不會考慮談判。在這種情況下﹐分區委員會的訴求必須要依法所要求的嚴格標準﹐而這個結果是不可以協商的。
在另一方面﹐有許多的實証指出﹐土地使用的決策要十分的慎重﹔因此，要提供談判的機會。譬如﹐特別許可標準(Special permit standard)要求開發應該和鄰里地區「調和」(Harmony)﹐可以翻譯成不同意義﹔如果一個委員會(1)選擇這樣做﹐在談判中己經先居下風了。另一種例子是「花園把戲」(Garden-variety)的再分區﹐例如：從住宅區變成商業區。這個情況﹐規劃委員會要提出警告給地方的立法體制﹐如市議會﹔一般而言﹐要很慎重。關於這點﹐仲裁者的用途是來解決在各方面的紛爭﹐對社區來說﹐或許不只是適當的﹐而且也是有益的。
再引用一個例子﹐計畫單元開發(Planned Unit Developments)﹔因為他們常涉及更大的或爭論的開發計畫﹐要提供一個優異的競技場來調解。自從PUD的決定過程允許為有彈性的決定之後﹐談判是一個合適的方式。
這些例子論及在許可通過之前的衝突或是潛在的衝突。調解更常被用在許可通過或是訴訟已經開始的時候﹐無論是在法院或是州立法庭之前。在土地使用方面﹐只要有一方想在對立的情況下做一些和解的努力﹐任何事件都是可以斡旋的。和解可以節省社區一筆相當可觀的支出﹐並且確定會得到一個比法庭裁決更好的結果。當然﹐如果確知法院會支持社區的立場時﹐此時就不適合使用調解了。另外一種狀況也不適合使用調解﹐這是很重要的﹐如果己經有一個確立的案例﹐法庭會依照這個手上的這個案例來判決。
為什麼調解？(Why mediate ?)
調解提供以下的優勢：
改善溝通與有創造性的解決問題。經常性的公聽會﹑意味深長的對白並不會 提供機會﹐更常常不是每一方都願意把自己的立場或利益展示在媒體之前。
把事實與情感分開的機會﹐引導﹑改善溝通。假如確定只與仲裁者討論﹐不需要有貴賓席。
節省花費。假如每一方在這個過程中的投資﹑與達成的決策令人滿意﹐他們將不需要訴訟；顯然地﹐這可以避免法律訴訟的費用。
改善社區關係。假如每一方都對結果感到滿足﹐將來他們是較適當來合作工作的。而對爭論的計畫或是政策﹐一個調解的結果也會減少決策者身上的政治核子落塵。
那些土地使用紛爭已經被調解？What types of land use disputes have been mediated?
土地使用調解是新的﹐如果和環境或勞動的調解比起來的話﹔但是這裡有它實際運用與政策制定的軌跡記錄。
調解已經被使用了。譬如，達成歷史保存與提供住宅政策．幾年以前﹐仲裁者協助亞特蘭大市在制定分區管制規則時加強了歷史保存。其他的仲裁者協美國的處女島於建立文化資產法。同時﹐康乃狄克州的城市近來忙著調解以建立一個好的住宅分派計畫。
調解用來協助發展全方位的計畫政策。事實上﹐部份新訂的規劃法規授權或要求調解。例如佛蒙特州州﹑喬治亞州﹑紐澤西州都要求或鼓勵使用談判或調解處理關於兩個整體計畫之間的紛爭。
調解可以處理小的或大的爭議。有一個十六線道的交流道要橫越波士頓的查理士河﹐是用調解來解決的﹔在鱈魚岬的歷史區﹐有一個小的混合收入住宅計畫﹐也是用調解來解決的。
如果要使用調解﹐我要做什麼？(What should you do if you want to use mediation?)
在一個許可同意之前：調解可能發生在開發檢討過程(Development Review Process)的任何時段﹐只要不違反法律的限制﹑過程是建立在公開的情況下﹐並且在公聽會開始前結束。
當進行調解時而沒有適當的土地使用分區法令或法規可以引用時﹔例如併合在賓夕凡尼亞州的分區使用法案給社區的調解有一個最好的選擇。在建構調解過程時﹐要特別注意公開說明會的法規與程序﹐必須保證不會被破壞﹔大部分的關切主要是為了確保在調解期間﹐相關的決策者會公開出現。
如果開發許可己經通過而且資料己經建檔時﹐調解的結果應該要以建議書的方式呈獻給委員會﹐提供做決策的參考（例如Planning board or commission）或是直接做為決策（例如Zoning commission, City council, Zoning board of appeals）。調解應該盡可能在規劃委員會(2)召開之前做好它的建議書﹐如果規劃者認為這個建議符合法令而且會引起大眾的興趣﹐可以將它合併到報告書之中。
身為一個專業的仲裁者﹐不論是一個規劃者或熟知土地使用課題的人﹐都會加速這個過程。仲裁者應該要熟知土地使用課題﹑受過解決爭議技巧的訓練﹐包含溝通的技巧﹑辨別領導者的能力﹑建構談判過程的知識。
在訴訟開始之後：一些法院有提供調解與其他型式的選擇方案爭議之決議服務給每一方。如果某一方對調解有興趣但是調解模式不存在時﹐這一方能請一位仲裁者﹐並請仲裁者接觸對方是否也有興趣調解﹔或是雙方同意斡旋﹐然後再找仲裁者。
結論：(Summing Up)
調解可以說是在彈性土地使用決策的潮流中最被看好的﹔協商的決策過程產生邏輯的結果﹔或許可以把它看為一種新的商業做法﹔在做決策前確保可以聽到社區中所有的聲音。然而好好檢視它﹐調解應該運用在﹐當規劃委員要找尋解決艱難衝突的答案時﹐所能採用的一個有生產力的方法。在你的社區中﹐以一個個的案例實際地測試它﹔如果有效﹐考慮建立準則﹑做為將調解併入你決策流程時的基礎。
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Edith Netter
Edith Netter，是一位土地使用代理人（代書）與專業仲裁者﹐是波士頓兩家公司的老闆：Edith M. Netter & Associates (a land use law and consulting firm) and Land Accord and Land Accord (a land use and environmental dispute resolution firm)。Netter也共同編輯過一本規劃者的土地使用法規參考手冊﹑出版過土地使用法規八十問﹑也擔任過美國規劃協會的董事﹑編輯過土地使用法規與分區使用管制文摘﹐還常常以土地使用法規為主題發表演講或寫作。
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關鍵字／Keywords
委員會﹕Zoning Board.
規劃委員會﹕Planning Commission.
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Copyright(c) Planning Commissioners Journal, 1992
Translated by Acina, 2/22/1996
[ 本帖最後由 cupidlee 於 2006-4-29 04:12 AM 編輯 ] |
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