什麼是國家?什麼是政權?什麼是民族?不懂的看一看...
國家主權獨立的政治分析 施正鋒◎淡江大學公共行政系副教授
■國家定位的認知分歧
近來國內各政治勢力對於台灣國家定位的認知及論述，經過自我表態及相互論證，各自立場逐漸有較清晰的圖像區隔。大致而言，國民黨 (註1)與新黨 (註2)主張中華民國自1912年以來就是一個主權獨立的國家；民進黨則力主戰後以來 (註3)，國民黨所統治的台灣事實上是一個不折不扣的獨立國家 (註4)；獨派則以為不管是中華民國還是台灣，都還不能算是真正的主權國家。當然，也有人認為台灣根本就不是一個國家︰統派視台灣為中國的一部份，只是地理名詞或地方政府；獨派亦有「台灣還談不上是一個國家」的說法。我們把這些看法繪成光譜。
這些分歧的看法，除了涉及政治立場與宣傳上的修辭外，多少也與語意上的含混及歧異脫不了關係，比如對主權獨立的內涵無共識，造成實證觀察及判斷上的南轅北轍；又如對國家、政府、元首的概念不分，因此把台灣人當上總統投射到政府(或政權)，除了賦予統治的正當性，更認為台灣有自己的國家，即中華民國。
一般所謂的「主權獨立國家」或「主權國家」(sovereign state)，大致是指一個國家具有「主權」(sovereignty)或「國家主權」(state sovereignty)。簡單來說，主權是指「在特定領土範圍之內，一個能夠行使至高無上權威的政治實體 (political entity)」。不過，不論是在學理上或是實務上，主權這個概念的意義或指涉之物並非一成不變，而是隨著時空物移而一直在演變，連專門研究主權的政治學者都覺得它令人捉摸不定 (註5)。一般人習慣把主權獨立與人民、土地、及政府併列為國家存在的四大要素，它們是必要條件，缺一不可，卻非充分條件 (註6)。眼前台灣要成為一個國家，最缺乏的是主權。到底主權有什麼功能？為什麼每個國家都珍惜其主權？國際上往往以主權的有無來判斷一個政治實體的地位，彷彿嬰兒受洗一般，也有人稱之為國家進入國際舞臺的入場券。具體而言，主權往往意味國際社會承認該國存在的正當性，同時也伴隨著國家可以享有各種國際上的基本權利，並且有義務捍衛境內人民的福祉。
主權既為法律（國際法）用語，更是政治（國際關係）名詞。傳統的用法是把主權當作是一種法律地位，看一個國家在形式上是否主權獨立，進而推論它在理論上應該享有那些平等的地位。這種詮釋把主權當作是一種規範性的原則，視主權為全或無的概念，罔顧國際現實。
Fowler與Bunck (1995: 64-69)將上述用法稱之為「塊狀」(chunk)的觀點。他們主張以「籃子」(basket)的方式來觀察實際上對主權的用法，也就是每個國家都有一個籃子，但是裏面裝的東西卻因國而異，也就是說，各國因其相對能力而有不同的權利及義務，因此主權獨立是相對的概念，而非絕對的。
在這樣的認識下，我們初步來看一般所謂主權的內、外兩個面向。對內來說，主權意味政治實體在領土內具有至高無上的權威；對外來說，主權代表其他國家承認上述權威(Biersteker & Weber, 1996: 2)。此即一般所謂的「內部主權」及「外部主權」 (註7)。這種傳統性的概念性分法，乃根據主權行使的範圍（或對象） (註8)，但是在實際的操作上，兩者是分不開的，因為國際社會的承認除了看外部是否有相互競爭的權威，也看內部的權威是否穩固；相對的，國家對內的權威是否被接受，也端賴該國是否有能力維護獨立自主。
相對之下，我們根據Thomson (1995: 219)的操作定義，主權是「國家的內部及外部的行為者承認在其領土範圍內，它有絕對的權威去強制干預任何活動。」進一步抽絲剝繭，把主權解構成四個成分：權威、領土、人民、及承認(Biersteker & Weber, 1996: 3)。由於這四個成分都是經過社會建構成來，尤其是前三者的內涵變動，更是牽動著國際社會對主權承認的作法。我們將在下面分別作討論。
■ 權威：正當性及有效統治
「權威」(authority)是指國家對內是否有絕對的統治權。權威有兩個層面︰正當性及有效統治。「正當性」(legitimacy)是指政府被人民接受的程度。在過去，國民黨內戰失敗避秦台灣，卻又以中國的正統自居，而民間則將其所謂的法統嗤之以鼻，視之為外來政權。近年來，國民黨為了防止政權瓦解，開始著手分期付款式的自由化，尤其是1996年的首回總統選舉，連在野陣營都投入，很難不說國民黨政權的正當性已大為提高。
然而，為什麼百姓對國民黨政府仍然無法心悅誠服呢？追根究底，民間不滿的是政治、社會、經濟、文化制度仍然是舊體制殘留下來的，充其量不過是中華民國的第二共和國體制，並非由台灣人自己親手擘建的，自然難以加以認同。這種心理上對建國(state-building)刻骨銘心的集體參與感，並非機械性的投票主義所能取代的。
「有效統治」(control)即所謂的治權，傳統上是指為確保正當性被人民接受而具備的實力(power)或能力(capability)，或者是Weber所謂赤裸裸的強制力(coercion)，亦即合法使用武力的獨佔權。這種看法把有效統治侷限於處理內亂外犯的本事，即領土的捍衛、及對人民與天然資源的控制，已經無法用來了解釋全球分工下的國家主權。對於有效統治較適切的概念化，應該是在考量國際政治經濟的挑戰下，國家是否有能力在世界市場中參與競爭，並能進而取得適度的財富來實現集體自我(Inayatullah, 1996: 51-55)。這也就是Hashmi(1997:2)所謂的「實質主權」(substantive sovereignty)；相對的，所謂的「程序主權」(procedural sovereignty)是指駐外使館、聯合國席次、及郵票或貨幣的發行。
我們如果依實質、程序主權的有無，可以把國家分成四種(見圖2)。
第一種是同時具有程序及實質主權者，可以稱為真正的國家，比如西方國家。第二種雖然有程序主權、卻無實質主權者，比如大多數的第三世界國家，它們只能算是「准國家」(quasi-state) (註9)，Inayatullah (1996: 72)乾脆將這些無獨立存在能力的國家稱為弱國、邊緣國、無實體或搖搖欲墜的國家。第三種有中華民國、前南非及羅德西亞由白人少數統治的國家，雖然對內能大致有效統治，卻在國際上被視為賤民而孤立無助。第四種只夠格稱為政治體，比如中國一國兩制下的香港、爭取重俄羅斯獨立的車臣、印尼佔領下的東帝汶、或南斯拉夫境內的科索夫(Kosovo)，既缺程序主權，連有效統治的能力亦付諸闕如。
■ 領土：國家的固著
主權的第二個基礎是「領土」(territory)。原本，領土只不過是以地理上的界線來定義彼此在空間上的範圍。然而，當領土與主權結合之後 (註10)，國家的概念開始被固著在領土上，同時發展出國與國之間對彼此主權的尊重，並相互承認對方領土上的人民與資源有無上的權威(Thomson, 1995:227-28;Murphy,1996:106)。
不過，領土並非單純只是載負主權的空殼子而已，因為它本身是社會建構而成的，自然有潛在的商議空間(Litfin, 1997: 185-86)。台灣過去相繼被不同國家納為版圖，迭為外來政權統治，卻不表示這塊歷史上屬於它國的故土，現在必定為其神聖不可分的領土。
就一個主權國家而言，中華民國雖然已不再視中國政權為叛亂集團，但最大的爭議在於它仍不肯棄絕對中國領土的所有權；相對的，中國仍視臺灣為失去的故土，以收回這塊帝國主義攫走的土地來定義其民族自尊。在領土有爭議的情形下，國民黨證政權又不時表示諸如「中國只有一個，台灣是中國的一部分，但是台灣又不屬於中華人民共和國」的迷思，中華民國的主權無法確認，國際社會自然難加以認同。
■ 人民：民族自決權
主權的第三個成分為「人民」(people)。一個國家對主權的訴求往往涉及它代表某個政治社群(political community)，也就是一群具有共同民族認同的人。Doty (1996: 122)便如是說︰「一個國家若無法代表民族的意願，那麼，它便不具有正當性。」因此，「當一個國家連它的民族成員都不清楚之際，它的內部主權及本身的存在勢將危殆。」
在民族主義興起之前，國家主權屬於統治者；但是從18世紀以來，民族主義揭櫫的基本精神無非「主權在民」（人民或民族），也就是「民族自決權」(self-determination)：任何具有共同體或民族情感的一群人，他們有權利與義務決定自己是否要建立一個與他國家平等的國家。在這個潮流的衝激之下，國家主權獨立不限於領土的控制或有效統治而已，它還涉及深層的道德、心理上的滿足感︰人們有權利決定什麼是對自己最好的，甚至有權去犯錯(Inayatullah, 1996: 73)。
可惜一般在檢討主權之際，只重視國與國之間的關係，認為一旦完成建立國家這個象徵性步驟 (註11)，就表示自決權被行使了，因此相信只要取得國際上的承認即大功告成，往往忽略國家與社會的關係。也就是說，雖然人民主權(popular sovereignty)會被提到，但是人民真的是否有參與自決權的行使並不重要(Litfin, 1997: 190-94; Barnett, 1995: 490)。
台灣一向為為外來政權所統治，台灣人的意願從來就沒有被尊重過，命運往往在強國的利害關係妥協折衝中被轉手予人。基於至高無上的民族自決權，台灣的前途自然應該由台灣人自己來決定，不能假手他人。然而，有所為的政黨或政治人物應該果敢而明確地揭示自己的立場，希冀以此來換取選民的選票，而非避重就輕，以自決的程序來避談最基本的主權議題。
此外，Barkin與Cronin(1994)提醒我們在國際上的實際的操作，往往有便宜行事、接受現有國界的傾向，也就是以國家的有效統治來定義主權，罔顧這群人是否有共同的民族情感。這種作法不只把民族(nationality)國家的公民(citizenship)混為一談，更把國家存在的正當性矮化為對政治領土的劃分，而非人民的意願 (註12) (Murphy,1996: 104-5)。也就是說，民族認同與國家認同在概念上應該加以區隔，尤其是當國內族群有不同的民族認同時，自決權之間相互抵觸，對於國家主權的訴求勢必衝突。因此，我們在行使自決權之前，必須先凝聚民族認同及國家定位的共識。
■ 外交承認：國際社會的確認
即使國家內部人民的看法已取得共識，主權最終必須經過國際社會的「承認」(recognition)來取得確認 (註13)，而非片面自我宣示可得。透過外交承認這個政治過程，國際社會參與了主權國家的建構，而一個政治實體才能脫胎換骨為主權國家，才能完全參與國際事務(Thomson, 1995: 218)。
具體而言，主權獨立與否不外事實(de facto)與法理(de jure)獨立兩種：前者是指在內政、外交上都能有自主性，不受到外力的操控；後者是指在法律或憲政上，與其他國家沒有糾纏不清的關係。比如中華民國有相當的事實主權，卻欠缺法理主權；相對的，前東歐蘇聯附屬國雖有法理上的主權，卻無事實上的主權獨立。茲根據兩種主權的有無繪如圖3。
根據Strang(1996)的研究，主權的取得與維護有兩種途徑：一為在外國勢力的均衡中取得主權的妥協，比如過去的中國、土耳其、阿富汗、波斯；一為積極發展國力來建構並捍衛自己的主權，比如日本的明治維新。
在冷戰時期，中華民國雖能在東西陣營意識型態之爭的狹縫中茍延殘喘，但在中國的掣肘之下，一直無法為世人所接受，不可能指望列強主動替一個時空錯亂的國家爭取主權。即使近年台灣的政經發展有所進展，民間社會也展現相當強韌的活力，但是外交上的挫敗卻如江河日下，原因在實力並非主權獨力的充分條件。更重要的是，朝野並未用心以台灣的名義來建構主權，自欺欺人中華民國在台灣是一個主權獨立的國家。
中華民國雖然在台灣大致能有效統治，但是不論是對內或對外，一直堅持台灣是中國的一部分；雖然中國可以鬆散地解釋為文化、血緣、或歷史上的華人之意，但是國際上將中國(China)當作政治名詞使用，普遍視中華人民共和國即為中國的代表，不容魚目混珠。即使國民黨政權已經不再嘗試與中共競爭中國的正統，但是它還不放棄對中國的領土訴求，聲稱中華民國只不過是目前治權僅即台灣而已，因此連帶地人民的定義不清，比如散佈世界各地、有華人血統的外國人是否為國民？再加上與中華人民共和國的主權糾纏不清，國際社會自然不願承認中華民國的法理主權，我們對外只能委曲求全，只能以政治或經濟實體身份，參與不用主權國家資格的一些周邊組織。
■ 整體評估
如果我們把主權實現的程度化約為有效統治、事實主權、及法理主權，那麼，台灣本身雖然具備 (qualified as) 成為國家的一些必要條件，亦即人民、領土、及政府，卻還不是一個完整的國家，因為在國際舞台上，我們迄今尚未有機會或意願使用台灣的國家名義來行使主權。而一般所謂「台灣是一個國家」，指的是"Taiwan is a country"，畢竟只是地理名詞country，而非政治名詞state；台灣目前雖非如西藏或東土耳其斯坦般為中國的殖民地，但至多也不過是美國「台灣關係法」保護下的一個政治實體。
圖4：台灣主權獨立認知解析
不管是民進黨的「中華民國式的台灣獨立」、國民黨的「中華民國在台灣」、或是新黨的「捍衛中華民國」，都是建立在對中華民國體制的任同。中華民國雖然有相當的事實主權，卻一直無法取得國際社會的接受，因此在主權殘缺不全的情況下，中華民國的地位有如沒有報戶口的私生子，既不能像其他國家一般加入國際組織，國家元首訪問美國又不能光明正大為之。而百姓出國旅遊也只能以錢換取尊重，台商在海外的財產、甚或生命無法獲得起碼的保障，只能自求多服福，無非沒有自己的國家。
主權承認是一種社會建構，而加入國際社會的原則(或資格)或方式不斷在演變之中。比如在戰前，西方國家一直不願承認殖民地的主權獨立，戰後則完全改觀，因而有亞非新興國家的出現。又如對於少數族群的自決權，西方國家一向對於民族的定義作鬆散的解釋，不願打破現有國家領土的畫分；在冷戰結束之後，族群的民族主義訴求漸被接受，因而有蘇聯的解體及兩德的統一。
不論是主權承認惑建國的正當性，都必須根據民族自決的原則來評判。中國一再以攻擊性的方式來踐踏我們主權獨立的主張，無非要以領土併吞來擴張其權勢。我們若不加速以台灣的名義向國際社會要求行使民族自決權，與中國的糾葛將難免被解釋為屬於內政範圍的族群紛爭，則台灣獨立的目標將永遠無法達成。
對於我們台灣人來說，若能以台灣的名義取得完整的主權國家地位，不只可以用來維持獨立自主，更過自己想要的日子與生活方式，不過關鍵還是在台灣人自己，是否有勇氣去實現我們的理想。
註釋
(1)國民黨的主張為「一個中國、兩個政治實體(或政府)」、及「主權共享、治權分立」，即「一國兩府」或「一國兩治」。李登輝在1997年11月7日接受美國記者訪問，表示「台灣是一個獨立的主權國家」(Taiwan "is an independent and sovereign country"，是否為說溜了嘴，我們無從得知。請參見Washington Post, November 8, 1997.)
(2)根據新黨政策白皮書：「台灣及大陸都是中華錦繡山河，同為中國的領土，凡我炎黃子孫皆予認同。」。其具體主張為「一個主權、兩個實體」，也採「主權共享」的立場。其內部非主流1998年初提「一中兩國」而被斥。
(3)此名目上的轉變在1996年「國家發展會議」後益加明顯。一般是以1949年為切割點，比如施明德為是，而非1945年；當然，也有以1991年國大改選，或是1996年總統直選為界。
(4)見1998年7月12日民視主辦「台獨運動總體檢」辯論會。
(5)比如在過去，論者的爭議在主權的來源為何︰是上帝、王室、或是人民？而目前在一片主權衰退的呼聲之中，議者的爭論點則轉向到底主權國家有那些權利及義務。
(6)所謂充分條件，是指一個政治實體只要具備了這些條件，就順理成章取得國家的地位。這種一廂情願的說法，完全與國際上的實際作法不符。
(7)即internal sovereignty及external sovereignty，而Fowler與Bunck (1995: 5)分別稱之為internal supremacy及external independence。
(8)Philoptt(1997: 20)以為兩者的所有者(holder，即來源)也不同︰內部主權的所有者為王室、人民、或憲法，而外部主權的所有者為國家。
(9)Jackson(1987)稱程序主權為「負面主權」，亦即他國對自決權的承認；稱實質主權為「正面主權」，是國家內部有效統治的能力。
(10)這種領土與主權的結合，主要建立在現代國家體系的四項發展：領土內的整合、領土間的功能間斷、領土內部利益的確認、以及對領土議題的關心(Murphy, 1996: 90)。
(11)不少人把建國與主權硬生生分離，也就是說把前者矮化為口頭上的宣佈台灣國成立，或是更改國號、國旗、及國歌而已。
(12)Barkin與Cronin(1994: 11)稱前者為「國家主權」(state sovereignty)，後者為「民族主權」(national sovereignty)。
(13)在學術上雖然有「先有主權再承認」、或是「先承認才有主權」的爭議(Fowler & Bunck, 1995: 57)。 |
